차세운/전 합천군의원-한국의 지방자치역사

1949년 7월 4일 제헌국회는 지방자치법을 제정하였다. 이 지방자치법은 의결기관(지방의회)과 집행기관(자치기구)을 두기로 하고, 서울특별시장과 도지사는 대통령이 임명하며, 시·읍·면장은 지방의회가 선출하도록 하였다. 그러나 이승만정부는 “치안을 확보하고 민심을 안심시키는 것이 급선무” 라는 이유를 들어 이 법의 시행을 보류하였다. 그 실제적인 이유는 지방의회를 구성하고 자치단체장을 간선으로 할 경우 권력이 분산되므로 지방자치를 실시하지 않고 중앙정부임명제로 하기 위해서였다. 그러나 제2대 국회고 이승만정부에 대한 견제를 강화하자 이승만은 국회에 대항하는 정치세력을 육성하기 위한 방편으로 지방의회 선거를 실시하였다.

1952넌 4월과 5월 2차례에 걸쳐 실시된 이 선거에서는 이승만이 행정력을 동원하여 지원한 결과 친여세력이 70%를 차지하여 대통령직선제를 반대하는 국회의원들의 사퇴를 촉구하였다. 이러한 상황을 이용하여 이승만은 국회에 의한 간선제를 직선제로 개정하였다. 1956년 2월 이승만은 지방자치법을 개정하여 지방의회가 선출하는 시·읍·면장에 대한 간선제를 부민직선제로 개정하였다. 그러나 자치단체장선거가 야당인사의 당선으로 이승만에게 불리해지자 이승만은 1958년 지방자치법을 재정하여 시·읍·면장을 임명제로 환원시켰다. 이처럼 이승만정부의 지방자치는 주민자치라는 지방자치의 본래 의미를 상실하고, 이승만의 장기집권을 위하여 편의적으로 이용되었다.

4·19혁명 후 집권한 민주당정권은 1960년 11월 지방자치법을 개정하여 시·도·읍·면에 대한 지방자치를 전면적으로 실시하기로 하였다. 개정된 법에 의하여 그 해 12월 지방의회와 자치단체장선거를 실시하였다. 그러나 장면정부의 지방자치는 시작도 하기 전에 5·16군사정변에 의하여 폐기되고 말았다. 박정희 군부는 먼저 군사혁명위원회 포고 제4호로 지방의회를 해산하였으며, 1961년 6월 비상조치법 제20조에 따라 시·도지사·시장·군수를 임명하였다. 그리고 9월 지방자치에 관한 임시조치법으로 자치단체장은 중앙정부에서 임명하여 국가공무원으로 한다는 점을 명백히 하였다. 그 후 지방자치는 박정희정부와 이어 등장한 전두환정부에서 기나긴 단절의 시기를 맞게 되었다.

1987년 제13대 대통령선거에서 노태우 후보는 선거공약으로 지방자치 실시를 내세웠다. 제6공화국 출범 후인 1989년 4당(민정당·평민당·민주당·공화당) 합의에 의하여 시·도에서부터 시군에 이르기까지 지방의회와 자치단체장을 선거하기로 하였다. 1989년 마련된 지방자치법에 의하여 1991년 기초의회선거와 광역의회선거가 있었다. 그러나 3당합당(민정당·민주당·공화당의 통합) 이후 여권은 경제안정을 내세워 1989년에 마련된 지방자치법의 일부를 개정하고 자치단체장선거는 1995년으로 미루는 의안을 국회에 상정하여 통과시켰다.

따라서 6공화국의 지방자치는 지방의회만 있고 자치단체는 구성되지 못한 불구적 형태로 출발하였다. 전면적인 지방자치는 문민정부가 출범한후에 실시된 1995년 6월 27일 4대 지방선거(기초의회, 광역의회, 기초단체장, 광역단체장)에 의하여 비로소 시작되었다. 그러나 권력분산의 측면에서 볼 때 한국의 지방자치는 완전하지 못하다. 남북 분단의 특수한 상황으로 인하여 지방으로 이전되는 권력은 행정권에 한정되어 있기 때문에 미국이나 기타 선진국의 지방자치처럼 경찰권 등 물리력을 가진 권력기구를 분산하는 과제는 여전히 남아 있다.