토지의 사전적 의미는 땅 즉 흙이라고 규정하고 있다. 이번부터 2회에 걸쳐 토지의 특성과 토지관과 토지제도에 대해서 살펴보고자 한다. 우리는 흔히 토지에 대해서는 시장의 원리가 작용하지 않는다고 한다.
토지의 첫 번째 특성은 공급이 고정되어 있다. 간척사업 등으로 다소 토지를 늘리는 방법이 있기는 하지만 가능성은 기존의 국토면적에 비해 매우 적다. 토지를 소유한 사람들은 지가(地價)의 상승이 토지로부터 얻는 불로소득의 원천이 되기도 한다.

둘째 토지란 “자연의 선물”이기 때문에 인간존재 이전부터 존재했고, 따라서 공급비용이 0 이라는 특성을 가지고 있다. 자연 상태 그대로의 토지란 인간생활에 바로 쓰이기 어려운 경우가 대부분이기 때문이다. 주거생활을 위해서건 여타의 경제활동을 위해서건 땅을 고르고 지반을 다지며, 상하수도, 도로, 전기, 통신시설 등 각종의 기반시설이 들어서지 않으면 안 된다. 즉 토지 자체는 자연의 선물이지만 각종의 기반시설이 인간노력의 산물이므로 현실적으로 유용한 토지가 공급되기 위해서는 시간과 자본을 들이는 생산과정 즉 개발이 필요하다는 사실을 간과할 수 없으며, 이 생산과정을 원활히 하려는 노력이 필수적이다.

셋째 모든 토지는 서로 다르다. 토지는 위치, 크기, 형상, 토질, 고저, 경사도, 각종 생활편의 시설들의 이용 조건 등의 물리적 특성을 가지고 있다. 특히 토지의 위치는 지가 결정에 결정적 영향이 있다. 옆에서 매연이나 소음이 많이 발생한다면 피해가 있을 것이며 공공투자가 이루어진다면 혜택을 보게 될 것이다.

넷째 토지는 인간생존에 필수적 요소이다. 땅에 발을 디디지 않고 살 수 없으며 생산과 소비 모두 토지의 투입을 요구한다. 역사적으로 왕조의 흥망은 기존 토지제도의 문란과 새로운 질서의 확립에 밀접히 관련되어 있으며, 국가 간의 갈등도 토지라는 주요 생산요소를 더 많이 차지하려는 시도에서 비롯된 것이 많다. 독도문제로 우리나라와 일본과의 갈등관계나 센까꾸 열도문제로 일본과 중국과의 관계가 그 한 예이다. 특히 우리나라와 같이 좁은 땅덩어리에 인구는 많고 경제성장이 빠른 나라에서 땅값이 높지 않다면 이상한 일이다. 그래서 소수의 토지소유자들이 큰 규모의 토지를 소유함으로서 자본이득을 향유하고 있다는 점이다.

다섯째 토지는 중요한 생산요소인 동시에 중요한 자산이다. 즉 개인이 가진 부의 중요한 구성요소이며 소득의 원천일 뿐 아니라, 국가경제 전체적으로도 자산의 상당 비중을 차지한다. 따라서 모든 자산과 마찬가지로 국민경제의 움직임에 따라 그 가격이 오르내리는 한편, 토지시장의 사정이 국민경제에 커다란 영향을 준다. 그래서 이러한 문제를 해결하기 위해서는 토지정책이 필요하다.

토지정책이란 토지시장에 대한 정부의 개입이라고 정의할 수 있다. “개입”이란 의미에 어떤 조치를 포함하는가에 따라 토지정책이라는 용어의 범위가 다양할 수 있다. 그것은 토지시장에서 발생하는 “문제”를 해결하기 위해 시행되는 조치들을 토지정책으로 볼 수 있다.

그 정책을 살펴보면 첫째 토지소유제도의 확립이 중요하다. 토지가 기업생산과 국민생활의 필수적 요소이며 중요한 자산의 형태이기 때문에 토지소유권의 안정이 국가체제 안정의 전제조건이 된다. 둘째 토지는 소득과 부(富)의 척도가 되므로 세원(稅源) 중에서도 중요한 위치를 갖는 것은 당연하다. 그래서 토지세제에 기대되는 더욱 중요한 역할은 소득과 부의 재분배 기능이다. 셋째 토지는 위치가 고정되어 있기 때문에 토지이용의 규제가 필요하다. 그래서 토지이용규제는 공공재의 문제나 토지시장의 효율적 작동을 보완하는 기능을 할 수 있다. 넷째 토지가 고가(高價)의 자산이라는 성질에서부터 파생되는 문제는 그 가격의 등락이 심하고 국민경제와의 상호 파급효과가 크다는 점이다.

따라서 토지에는 가장 큰 공신력을 가진 정부라는 기관이 정책적으로 개입하여 문제들을 해결해나갈 필요가 있다. 즉 투기억제 정책, 수도권 입지규제 정책, 농지보전 정책, 그린벨트 정책 등은 그 합리성에 대한 연구와 재검토로 보다 더 효율적으로 유용한 접근법이 더욱더 필요하다고 하겠다.